人民监督员制度:十年探索,回答谁来监督检察机关
谢文英
我国宪法规定,检察院是国家的法律监督机关。在对其他机关进行监督的同时,检察院自身如何接受监督?
2003年,时任最高人民检察院检察长贾春旺上任之初力推人民监督员制度,在10个省市先行试点;
2008年,继任最高人民检察院检察长曹建明不断推进人民监督员制度改革,并在全国推广。
时至今日,整整十年,高检院始终着力破解“谁来监督监督者”问题。
用实际行动回答“谁来监督检察机关”
“推进司法体制改革”是党的十六大确定的重要任务,改革从人民群众反映最突出、要求最强烈的问题入手,从制约司法公正的环节入手。正是在这样的背景下,作为法律监督者,检察机关如何接受监督的问题被尖锐地提出来。
面对考验,2003年,刚刚上任的最高人民检察院检察长贾春旺提出一个充满胆识的设想——建立人民监督员制度。
经过充分研究论证,报经党中央同意并报全国人大常委会,2003年8月29日,高检院部署在福建、山东等10个省、自治区、直辖市检察机关首先启动试点工作。由此,人民监督员制度诞生。
在这次人民监督员试点工作会议上,贾春旺指出,必须正视查办职务犯罪工作中存在的问题,认真回答“谁来监督检察机关”的问题,而且要用实际行动和实际效果来回答!
会议之后,2003年9月2日,最高人民检察院制定并发布了《关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定(试行)》,规范了人民监督员的选任条件,并将办理职务犯罪案件中容易出现问题的“三类案件”和“五种情形”列入监督范围。
逾六成监督员意见被采纳
实践证明,人民监督员制度有效防止了检察机关在查办职务犯罪案件中可能出现的差错。仅举一例:某市检察院审查起诉的冀某涉嫌贪污案,公诉部门认为认定冀某贪污的证据不足,不符合起诉条件,拟作不起诉处理。人民监督员监督后认为,犯罪嫌疑人冀某利用职权分得赃款16万多元,虽案发后已退还,但其行为已完成,证据基本可以认定其构成贪污罪。故表决不同意拟不起诉意见,建议提起公诉。该市检察院检察委员会经研究,决定采纳人民监督员的意见,对犯罪嫌疑人冀某提起公诉。经法院一审判决,冀某犯贪污罪,判处有期徒刑五年。
2004年8月,经党中央再次批准,试点工作开始逐步向全国推进。
作为一项重大司法改革成果,人民监督员制度相继载入《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》等相关重要历史文献;被写入《2004年中国人权事业的进展》、2005年《中国的民主政治建设》、《2009中国法治建设年度报告》、《国家人权行动计划(2009-2010年)》等重要文献。
2010年9月,中央同意深化这项制度改革的实施意见。同年10月28日,高检院部署在全国检察机关全面推行人民监督员制度,下发了《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》。为突出人民监督员的监督刚性,规定将人民监督员监督的“五种情形”与监督拟撤销案件和拟不起诉案件适用统一的程序,监督范围调整为“七种情形”。
据统计,截至目前,全国检察机关共选任人民监督员4万余人次。人民监督员监督“三类案件”40086件,其中不同意检察机关拟处理意见的1418件,检察机关采纳875件,占人民监督员不同意检察机关拟处理意见的61.7%。
“人民监督员的作用不仅是给检察院压力,也为公民参与司法提供了途径”
从2003年至今,十年间,山东省人民监督员赵喜臣参与监督了3起职务犯罪案件。他的体会是:“人民监督员的很大作用是给检察院一种压力,也为公民参与司法提供了途径。”
赵喜臣说,在每次监督中都实实在在地感受到,有了人民监督员的这层监督,检察官办案的责任心更强了,工作能动性和主动性也提高了。这对提升办案质量等方面起了很大作用。
十年的监督经历,也让赵喜臣看到了人民监督员制度亟须完善的地方——
“首先,需要厘清人民监督员的性质和定位。”赵喜臣说,学术上的争议以及诸多因素,导致刑诉法修改时未能将人民监督员制度写入。而法律依据的缺乏,使监督程序的启动难免被动。苦于对案件不知情,人民监督员始终处于“要我监督”,而不是“我要监督”的状态。
赵喜臣说,人民监督员制度给人民群众提供了主动参加司法活动的途径,同时也是检察机关自觉接受社会监督、确保依法正确行使职务犯罪侦查权的一项重要改革探索。但是,如果总处于被动状态,再好的制度也难以健康地发展下去。目前人民监督员的监督工作已经无法与修改后刑诉法相适应。比如,检察院自侦案件的监视居住和检察院确立的刑事和解案件,就没有人监督了。希望检察机关尽快修改相关规定,并完善案件通报制度,加强人民监督员的知情权。
作为被监督方,各地检察机关对人民监督员制度的执行情况并不统一。据高检院人民监督工作办公室负责人介绍,目前在偏远的欠发达地区,接受外部监督的意识相对欠缺。
期待人民监督员制度写入人民检察院组织法
近年来,关于人民监督员制度法治化的呼声不断。
据统计,自2004年以来的全国两会上,已有688名人大代表和19名政协委员以及民革中央提出涉及人民监督员制度立法的议案、建议和提案,共39项。
不可否认,人民监督员制度的产生源自宪法的规定,宪法第41条规定:“公民对国家享有批评建议权。”此外,人民检察院组织法第7条规定,人民检察院在工作中必须倾听群众意见,接受群众监督;检察官法第8条也明确规定,检察官应当接受法律监督和人民群众监督。
但是,学者普遍认为,这些规定抽象而且原则,不足以支撑整个人民监督员制度。没有法律依据的人民监督员制度,注定将难以发挥其刚性监督的设计初衷。
2012年,中国人民大学法学院教授陈卫东专门对人民监督员制度进行了调研,这次调研,让他从最初的不支持转变为积极呼吁为人民监督员制度立法。
陈卫东说,之前反对,觉得检察院是在以人民监督员制度给自己减压,对这样的出发点和立意表示怀疑。通过调研,看到人民监督员制度在强化查办职务犯罪案件的监督机制、扩大诉讼民主、促进检察机关依法独立公正行使检察权等方面发挥了积极作用,具有其他监督制度难以替代的独特功效。
“人民监督员的生命力在于脱离检察机关,成为外部选任机制。”陈卫东说,人民监督员的监督不应局限于自侦案件,而是对整个检察机关执权运行的监督;监督意见也不应该是可听可不听的,要具有法律效力。而缺乏直接的法律依据,是这项制度继续发展的最大障碍。
近日,在参加全国人大法工委召开的立法专家座谈会上,陈卫东再次提出人民监督员立法问题,希望能够在启动人民检察院组织法时,将人民监督员制度写进去。
“法律依据是人民监督员制度发展的瓶颈。尤其在人民监督员的选任方面,仍以检察机关为主,没有摆脱‘自己选人监督自己’的困境。”中国政法大学诉讼法学研究院院长卞建林说,今年他承担了高检院的课题,调研人民监督员制度的实施效果。他相信,典型案例和实际数据能够对这项制度的合法性、合理性及有效性作出客观评判。
