特约检察员制度:让民主监督落到实处
郭美宏
在湖南师范大学法学院教授张惠芳的书柜内,叠放着好几本厚厚的笔记本,这些笔记不是她的教学笔记,而是她作为特约检察员参与当地检察院办案、调研时记下的笔记。提起特约检察员这份“兼职”,她说自己从中获益匪浅。
特约检察员工作肇始于1990年。当时,最高人民检察院根据宪法和中央相关精神,会同中共中央统战部联合制发《关于聘请民主党派成员和无党派人士担任特约检察员的意见》,正式启动特约检察员工作。
全程参与+全盘阅卷,特约检察员监督“实打实”
最高人民检察院办公厅代表委员联络处有关负责人向记者介绍,实行特约检察员这项制度,是检察机关在法律监督工作中认真接受民主监督的重要举措,也是将各民主党派和无党派人士参政议政作用落到检察工作实处的一项重要途径。实践证明,实行特约检察员制度,确实有利于检察机关广泛听取社会各方面的意见、建议,提高检察决策的科学化、民主化,增强执法透明度。
湖南省检察院特约检察员张惠芳和杨晓安印证了这一说法,他们表示,正是特约检察员这份“兼职”,让他们深度了解、理解进而全力支持并向群众倾力宣传检察院的工作。
6年后,当再次提起全程参与湖南常德某交通集团涉检上访案的办案过程,张惠芳仍感慨万千。
2007年,湖南常德某交通集团多名中层人员从媒体上获知张惠芳被湖南省检察院聘为特约检察员,于是给她寄了一封举报信。信中称,该集团董事长陈某利用公司转制之机侵吞大量国有资产,当地检察院努力侦查多月,由于找不到相关证据无奈撤案,引起该集团员工及其他股东不满进而多次上访。他们希望作为特约检察员的张惠芳能监督此案。
张惠芳认真查看了举报材料,认为从法理的角度,检察机关确实应该考虑股东们的意见,于是写了一份监督意见发给湖南省检察院。该院检察长立即邀请张惠芳一起接待了7名上访股东。“从多方反映的情况看,检察长也觉得陈某有问题,但又苦于查不到证据。于是,他召集我们法学界、经济界特约检察员多次讨论陈是否构罪。后来检法两家又经过数次论证,认为陈某还是有问题,但怎么突破证据呢?这成了摆在反贪部门面前的一大难题,侦查人员费尽心力,找了好多线索,但都进展不大。最后,检察长决定由湖南省院统一指挥,让娄底市检察院一同参与侦查。后来采取多种方式,终于打开证据缺口,陈某贪污罪和受贿罪罪名成立,最后获判有期徒刑十五年。”
张惠芳说,半年内,她全程参与了此案的侦查、阅卷等诉讼环节,所做的笔记都有厚厚几本。“作为一名特约检察员,我完成了自己的监督使命,同时,参与诉讼过程又让我的研究受益,所以我很感谢检察院给我们提供了一个好平台。不得不提的是,当时的检察长特别重视特约检察员这项工作,可能觉得我是从事法学教学的学者,只要有调研或者检务督察活动,都安排我参加。另外,该院有个好做法,那就是我们特约检察员跟检察官一样,不受任何干预,可以全盘阅卷。我也站在事实和法律角度上看问题,将特约检察员的监督作用完全发挥出来。”
在湖南省检察院副检察长薛献斌看来,邀请特约检察员参与此案,也是“太有作用,大大尝到了甜头”,所以,该院去年就已将聘请特约检察员的人数从7位扩大到26位。他介绍,特约检察员全程跟踪办案,既让他们了解了整个办案流程,同时有了他们的监督,还能提升办案的公信力。另外,他特别提到,办案过程中还得到了一位经济界特约检察员专业上的支持。
专业培训+深度调研,检察工作不再“神秘”
据了解,1990年12月以来,高检院及27个省级院、980个地县级院先后聘请特约检察员6839人次,现在任1188人,其中法学专业人士94人,约占7.9%。
这也显示,特约检察员具有法学背景的并不多。那么,这些“外行”能履行好监督职责吗?已经七年担任高检院特约检察员的民建中央秘书长张皎说,特约检察员完全是以社会人、非法学背景的人的眼光看待案件,看待检察工作,说的甚至可能是外行话,但它可以很真实地反映民意,反映群众的声音,能给检察机关提供不同的视角和意见。“打个比方,特约检察员就是忠实、有责任感的观众,主要任务是给舞台上的人提供很好的建议,其次就是宣传,把检察院最精彩的东西宣传出去,让群众理解、支持检察工作。反过来,检察机关应从这个角度用好这支队伍。”
张皎介绍,他担任了两届特约检察员,近年来高检院组织的活动不断增多,这项工作也越来越规范,尤其是搞了特约检察员培训,让他们系统地了解了检察工作的内容、检察院的职能,以及怎么当好特约检察员。去年,他与其他特约检察员一起到黑龙江、湖北等地对检察机关在参与和加强社会管理创新方面的情况进行了深入调研。“设立乡镇检察室的做法特别好,它加强了与群众的联系,延伸了法律触角。另外,我发现有些基层检察院的工作人员真的特别辛苦,而条件又很有限。”
湖南省检察院特约检察员杨晓安告诉记者,担任特约检察员前,检察工作对他来说是“神秘的”,参与几起案件的办理后,他对检察官发出由衷赞叹:“他们查一件案确实不容易,真正做到了执法为民。他们的奉献精神、对工作的投入度,让我非常感动。回到单位,我给领导详细汇报了特约检察员的工作及感受。受我影响,大家对检察院的工作也没了先前的神秘感,并且变得理解和支持起来。”
细化规则+增强互动,特约检察员制度优势将更凸显
与人民监督员对“七类情形”的监督相比,特约检察员的监督范围更广。但是,由于没有没有明确的法规依据,特约检察员的监督效力是否打折受到很多人关注。
“效力不会打折。不过,还是建议高检院能细化特约检察员工作规则。比如,特约检察员的职责任务是‘经检察院领导指派,参加有关案件的审查、复查和调查;参与讨论研究有关政策、法律和检察工作的某些重大事项’,何谓重大事项?伸缩性较大,所以容易给外界造成形式主义的印象。”张惠芳说。
在张皎看来,各级检察院还应进一步加强与特约检察员及其单位的联系、互动。他举了个例子,2012年高检院组织特约检察员进行了一次关于基层检察院参与和创新社会管理方式的调研,其实此前民建中央也进行了类似题材的调研活动,调研报告出来后获得了国家高层领导的认可。他说,如果高检院能与民建联合举办这一活动,影响、效果会更佳。“我对检察院的建议是,用好特约检察员这一纽带。”
而杨晓安则认为,检察机关应该继续加大检务公开。另外,他还建议对特约检察员制度引入评比、考核机制,提高特约检察员积极性,让这一制度焕发出更大生机。
薛献斌则主张应该扩大特约检察员参与检察工作的广度和深度。他介绍,湖南省检察院正准备扩大特约检察员的参与领域,尝试让特约检察员与公诉员一起出庭;在渎职侵权犯罪案中,也想请特约检察员参与监督。“推进司法民主,特约检察员工作确实能释放很大的正能量,大有必要把它扩展起来。”
